高耗能項(xiàng)目審批紅線收緊，從“單一節(jié)能審查”升級(jí)為“節(jié)能審查+碳排放評(píng)價(jià)”。
7月25日，國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)發(fā)布《固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目節(jié)能審查和碳排放評(píng)價(jià)辦法》（以下簡(jiǎn)稱“新《辦法》”），標(biāo)志著我國(guó)節(jié)能降碳源頭管控體系迎來重大升級(jí)。
這一將于9月1日正式施行的新規(guī)是我國(guó)實(shí)現(xiàn)“能耗雙控”向“碳排放雙控”轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵制度設(shè)計(jì)。新《辦法》首次將碳排放評(píng)價(jià)與節(jié)能審查深度融合，構(gòu)建起覆蓋項(xiàng)目全生命周期的能碳一體化管控機(jī)制，為“十四五”收官和“十五五”規(guī)劃提供了強(qiáng)有力的政策工具。
制度創(chuàng)新：從“能耗雙控”到“碳排放雙控”的歷史性跨越
新《辦法》最顯著的變革在于將碳排放評(píng)價(jià)全面納入節(jié)能審查體系，實(shí)現(xiàn)了制度名稱與內(nèi)涵的同步更新。這一調(diào)整并非簡(jiǎn)單疊加，而是基于節(jié)能與降碳"高度同源性"的系統(tǒng)重構(gòu)。根據(jù)新規(guī)，碳排放評(píng)價(jià)被定義為"在對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行節(jié)能審查時(shí)，按照碳排放雙控要求同步對(duì)項(xiàng)目碳排放水平、實(shí)施影響和降碳措施等進(jìn)行評(píng)價(jià)，并形成評(píng)價(jià)結(jié)果的行為"，其評(píng)價(jià)結(jié)果將直接納入項(xiàng)目節(jié)能審查意見。
這一制度創(chuàng)新的背景深刻反映了國(guó)家戰(zhàn)略導(dǎo)向的轉(zhuǎn)變。黨的二十屆三中全會(huì)提出“建立能耗雙控向碳排放雙控全面轉(zhuǎn)型新機(jī)制”。國(guó)務(wù)院印發(fā)的《2024—2025年節(jié)能降碳行動(dòng)方案》和《加快構(gòu)建碳排放雙控制度體系工作方案》，均提出“將碳排放評(píng)價(jià)有關(guān)要求納入固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目節(jié)能審查，對(duì)項(xiàng)目用能和碳排放情況開展綜合評(píng)價(jià)”，這都對(duì)節(jié)能審查工作提出了新的更高要求。
具體而言，新《辦法》要求節(jié)能報(bào)告必須包含碳排放總量、結(jié)構(gòu)、單位產(chǎn)品碳排放等核心指標(biāo)，并與國(guó)家、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)及國(guó)際先進(jìn)水平進(jìn)行全面比較。對(duì)于由國(guó)家發(fā)改委審查的項(xiàng)目，必須同步開展碳排放評(píng)價(jià)；地方則需對(duì)可能影響區(qū)域碳達(dá)峰進(jìn)程的項(xiàng)目實(shí)施評(píng)價(jià)。這種分級(jí)分類的管理思路，既確保了重點(diǎn)項(xiàng)目的嚴(yán)格管控，又賦予地方針對(duì)性的執(zhí)行空間。
值得注意的是，新《辦法》特別強(qiáng)化了對(duì)煤炭消費(fèi)的控制，將年煤炭消費(fèi)量1000噸以上的項(xiàng)目全部納入審查范圍，這較之前僅考慮能源消費(fèi)量的標(biāo)準(zhǔn)更為嚴(yán)格。
管理升級(jí)：權(quán)限上收與動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制筑牢制度防線
針對(duì)實(shí)踐中存在的審查權(quán)限層層下放、地方保護(hù)主義等問題，新《辦法》進(jìn)行了系統(tǒng)性制度重塑，其核心是建立節(jié)能審查權(quán)限動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制并上收重大項(xiàng)目管理權(quán)限。根據(jù)規(guī)定，國(guó)家發(fā)改委將對(duì)重點(diǎn)領(lǐng)域年綜合能源消費(fèi)量50萬噸標(biāo)準(zhǔn)煤及以上（或年煤炭消費(fèi)量50萬噸及以上）項(xiàng)目實(shí)施直接審查。這一“提級(jí)管理”設(shè)計(jì)，有效避免了地方政府為發(fā)展經(jīng)濟(jì)而放松對(duì)高耗能項(xiàng)目監(jiān)管的風(fēng)險(xiǎn)。
在地方層面，新《辦法》構(gòu)建了更為清晰的分級(jí)管理體系：省級(jí)部門負(fù)責(zé)1萬噸標(biāo)準(zhǔn)煤（或1萬噸煤炭）及以上項(xiàng)目的審查，并禁止將“兩高”項(xiàng)目審批權(quán)下放至縣級(jí)。同時(shí)，授權(quán)省級(jí)部門對(duì)專業(yè)力量不足、審查質(zhì)量偏低的地區(qū)調(diào)整或暫停其審查權(quán)限。這種“動(dòng)態(tài)收縮”機(jī)制，顯著強(qiáng)化了制度執(zhí)行的剛性約束。管理職責(zé)的重新劃分也體現(xiàn)了“省級(jí)統(tǒng)籌”的思路。與之前由縣級(jí)以上部門負(fù)責(zé)不同，新規(guī)明確要求省級(jí)主管部門對(duì)轄區(qū)內(nèi)節(jié)能審查工作進(jìn)行總體指導(dǎo)和統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。
審查程序的優(yōu)化是新《辦法》另一亮點(diǎn)。一方面，要求節(jié)能報(bào)告必須設(shè)立專門章節(jié)分析項(xiàng)目碳排放情況及降碳措施，并評(píng)估其對(duì)區(qū)域節(jié)能降碳目標(biāo)的影響；另一方面，細(xì)化了審查內(nèi)容，從主要用能設(shè)備到核算方法學(xué)均需接受審核，并完善了項(xiàng)目變動(dòng)的審查流程。這些規(guī)定將促使企業(yè)在科研或設(shè)計(jì)階段就積極開展行業(yè)對(duì)標(biāo)，優(yōu)化技術(shù)路線，從源頭減少能源浪費(fèi)和碳排放。
影響深遠(yuǎn)：推動(dòng)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)與能源結(jié)構(gòu)雙重優(yōu)化
新《辦法》的實(shí)施預(yù)計(jì)將產(chǎn)生多維度深遠(yuǎn)影響。從減排效果看，“十四五”以來全國(guó)每年通過節(jié)能審查減少不合理設(shè)計(jì)能耗約1400萬噸標(biāo)準(zhǔn)煤，相當(dāng)于減排二氧化碳近3000萬噸。隨著碳排放評(píng)價(jià)的加入，這一成效有望進(jìn)一步提升。
對(duì)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的引導(dǎo)作用更為顯著。通過嚴(yán)格能效碳效準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，新規(guī)將促使能源要素向高效低碳產(chǎn)業(yè)流動(dòng)。在能源結(jié)構(gòu)方面，強(qiáng)化煤炭消費(fèi)控制將加速非化石能源替代。新《辦法》明確要求項(xiàng)目報(bào)告中必須包括可再生能源替代、煤炭壓減等措施論證，這為新能源發(fā)展創(chuàng)造了制度紅利。
對(duì)企業(yè)而言，新規(guī)既是挑戰(zhàn)也是機(jī)遇。一方面，項(xiàng)目前期合規(guī)成本增加，需投入更多資源進(jìn)行能碳設(shè)計(jì)和論證；另一方面，通過能效提升和碳減排，企業(yè)可降低長(zhǎng)期運(yùn)營(yíng)成本，增強(qiáng)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力。國(guó)家節(jié)能中心指出，這將促使企業(yè)“深入挖掘節(jié)能降碳潛力，實(shí)現(xiàn)降本增效”。
實(shí)施展望：配套細(xì)則與能力建設(shè)并重
為確保新《辦法》順利落地，國(guó)家發(fā)改委將重點(diǎn)推進(jìn)三方面工作：加強(qiáng)政策宣貫，通過專題培訓(xùn)幫助各方準(zhǔn)確理解政策；完善業(yè)務(wù)指南，細(xì)化節(jié)能報(bào)告編制、評(píng)審等具體要求；強(qiáng)化動(dòng)態(tài)管理，定期調(diào)度審查情況并開展“回頭看”。這些措施將有效解決制度執(zhí)行“最后一公里”問題。
地方政府面臨的挑戰(zhàn)不容忽視。省級(jí)部門需在短期內(nèi)建立碳排放評(píng)價(jià)能力，制定驗(yàn)收實(shí)施辦法，并調(diào)整產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)政策以匹配綠色發(fā)展目標(biāo)。部分能源大省可能面臨項(xiàng)目審批節(jié)奏放緩的壓力，需在發(fā)展與減排間尋找新平衡。
長(zhǎng)期來看，新《辦法》的實(shí)施效果將取決于幾個(gè)關(guān)鍵因素：碳排放核算監(jiān)測(cè)體系的完善程度、地方監(jiān)管能力的提升速度以及激勵(lì)約束機(jī)制的協(xié)同性。隨著全國(guó)碳市場(chǎng)覆蓋范圍擴(kuò)大和碳定價(jià)機(jī)制成熟，節(jié)能審查與碳排放評(píng)價(jià)的協(xié)同效應(yīng)將進(jìn)一步顯現(xiàn)。
作為中國(guó)綠色低碳政策體系的重要拼圖，新《辦法》的頒布標(biāo)志著我國(guó)在應(yīng)對(duì)氣候變化和推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展方面又邁出堅(jiān)實(shí)一步。在全球氣候治理格局深刻調(diào)整的背景下，這一制度創(chuàng)新不僅將為我國(guó)碳達(dá)峰碳中和目標(biāo)提供有力支撐，也為發(fā)展中國(guó)家探索低碳轉(zhuǎn)型路徑貢獻(xiàn)了中國(guó)方案。隨著9月1日正式施行日期的臨近，各相關(guān)方正加緊準(zhǔn)備，迎接這場(chǎng)源頭控碳的深刻變革。
新京報(bào)零碳研究院研究員 陶野
編輯 陳莉
校對(duì) 趙琳
